日本公路管理的基本模式

作者介绍了日本公路管理的基本模式，总结了日本高速公路建设管理的十大特点，最后结合我国国情提出了六点建议。
一、日本公路管理的基本模式。到2002年末，日本高等级公路达到8626公里，高速公路达到7278公里。一般公路目前为120万公里左右，包括一般国道约5.4完公里、都道府县约13万公里，市町村道约97万公里。日本一般公路建设资金来源主要是国家和地方财政拨款，因而日本的公路也可因此划分为国家直接管理的公路和地方直接管理的公路。收费公路建设资金来源主要是向政府和财政机构借款，并以建成后的通行费进行偿还；国家和地方通过投资和贷款对收费公路项目进行补贴。1、国家财政资金。主要包括汽油税、燃气税、汽车重量税和其他有关税收收入、政府建设国债和NTT资金（国家通过日本电话电报公司资产处置而筹集的资金）。它们主要用于国家直接管理的公路建设，对有关项目进行补贴和对收费公路进行投资或提供借款。2、地方财政资金。主要包括柴油税、车辆购置税，地方道路税、燃气税和汽车重量税中的地方分成部分，以及其他有关税收收入、地方补助、地方债券。这些资金主要用于分担由国家直接管理的公路的建设费用，对有关项目进行补贴，地方独立项目的建设费用，以及对收费公路进行投资和借款。3、财政投融资资金、贷款等，主要用于收费公路建设。1956年，日本颁布《道路发展特别措施法》，日本的收费公路制度由此产生。到2001年4月，日本有收费公路有9500公里左右，主要包括国家高速公路、地方高速公路、本州四过高速公路和一般收费公路。日本高速公路实行全国联网收费，既有“进站发卡、出口缴费”的封闭式收费模式，也有开放式收费模式。高速公路收费标准须经政府批准。目前实行的是复合收费标准，即：收费额=基本费用（150日元）+车型收费标准×行驶距离。各类车型收费标准为：轻型轿车及摩托车：19.67日元/公路；普通轿车：24.60日元/公里;中小型卡车：29.52日元/公里；大型卡车40.59日元/公里；特大型车辆：67.65日元./公里/捆绑收费问题：原则上，日本的收费公路是根据每个项目的投资额、建成后的车流量等，单独计算每个项目应收的通行费和收费期限。但是，如何两条以上的公路，它们的使用者是相同的，或两条公路可以互相替代，那么它们将被认为在交通量方面关系密切，从而合并为一个项目收费。实际上，日本的国家高速公路和地方高速公路大多是由单个项目联结起来的收费公路网络。
二、日本高速公路建设管理的主要特点。日本的高速公路经过40多年的发展历程，无论是建设规模、施工工艺、营运管理、科技含量等都达到了很高的水平。其特点是：一是始终坚持发展的思路。日本国土交通省和道路公团等机构一直重视高速公路的技术，连续12次实施道路发展五年计划，根据社会经济需要，积极推进高速公路建设步伐。虽然目前日本社会对高速公路建设规模存在一些疑问，但管理当局始终坚持发展的的思路不动摇。可以说，几十年来日本高速公路的建设成就，是注重发展的结果。而实践证明，高速公路对日本社会经济发展的推动作用是十分巨大的。但是我们也应注意到，日本高速公路发展到目前也遇到了一些问题。日本高速公路负债以达320兆亿日元，能否还清以及如何还清这一巨额债务，还存在和多的不确定性。按照日本11520公里的高速公路建设规划，其中主要公路已经贯通，剩下的是一些偏远地方的高速公路，由于这些公路车流量偏低，难以收回投资，对于这些项目的建设，社会上存在疑问，一些日本政治家坚决反对，日本道路公团也比较担心。实际上，本州四国联络桥公团目前就处于亏损状态，因此准备并入日本道路公团，以便统筹还贷。可见，高速公路的公益性、政策性已经与其效益性产生矛盾。二是注重综合交通网的合理布局和共同发展。高速公路、地方公路、高速铁路、地铁、轻轨以及民航、海运都能够齐头并进、互不偏废，充分发挥了综合交通网的规模效应。三是高速公路实行集中统一管理。如日本现有9500公里收费公路中的6851公里由日本道路公团营运公里，其它也主要由首都高速道路公团、阪神高速道路公团等管理，少量由地方管理。日本道路公团直接负责全国干线高速公路的建设、养护、管理，但具体的收费、养护业务则完全委托社会机构承担。与其集中统一的管理模式相适应，日本高速公路的投资渠道也是比较单一的，主要是国家和地方政府投资以及贷款，在广开筹资渠道、吸引社会闲散资金方面举措不多。四是注重生态与环保。如建设施工尽量减少对自然生态的破坏，公路沿线树木、河流、自然植被保持良好，施工废料100%进行再生利用等。五是大力推进立体交通。如日本《道路法》专门规定了立体交通原则，将其作为一项法律制度予以明确，以确保珍惜国土资源，减少对土地的占用。由于国土面积狭窄和立体交通原则的实施等原因，日本的高速公路路面普遍较窄，主要是上下行四车道，没有美国高速公路那种8、10、12车道的情况。此外，虽然总体上其公路交通发达，但大城市的主要干道及城市出口路仍然经常发生交通阻塞。六是注重智能交通的开发利用。实行了全国联网；功能也比较完善，包括了通行费收缴结算、电视监控、信息收集、统计分析、提供信息服务等各个方面；各单位、部门在信息工作方面能够密切配合，如公路公团监控中心、警视厅交通监控管制系统、VICS系统等联网进行数据的交换和处理，做到了资源共享。但是，日本高速公路智能化方面也存在发展不平衡的地方，如ETC（Electronic Toll Collection）无人收费系统车辆通行较少，利用率较低。七是在高速公路建设施工中积极采用新技术、新材料、新工艺。如铺筑高机能路面，对路面碾压施工采用GPS卫星监测，在施工中采用各种先进的设备，机具。八是注重提高公路的防灾抗灾能力。由于日本列岛位于太平洋地震带，因此，日本的桥梁建设中普遍采用免震构造，第二东名高速公路建设也避开了六级以上地震带。此外，由于台风及雨雾雪等恶劣天气较多，因此日本公路的防灾设施及灾害对策比较完备。九是科学组织养护施工。养护工作实行集中工事，加快了养护节奏，缩短了养护工期，避免长时间的养护作业。十是注重以人为本。如在高速公路的设计、建设及配套设施方面坚持以安全、舒适、便利为出发点；在隧道中设置齐全的救援设备社救护通道，以确保过往车辆及人员的安全；针对日本社会的老龄化问题，专题研究公路建设如何适应这一社会现象等。
三、启示。第一、要高度重视高速公路在社会经济发展中的重要作用。根据资料显示，日本公路承担的货物周转量和旅客周转量占周转总量的比重逐年上升，而高速公路承担的交通量是一般国道的2倍以上，是地方公路的4~7倍。欧美国家也呈现出基本相同的特点，如德国公路货物周转量占货物周转总量的67.3%,公路旅客周转量占旅客周转总量的 80.8%;法国英国、美国的这一数据分别达到74.1%、84.3%、65%、85%、28.1%、79.1%。这充分说明，公路及高速公路是目前交通运输的主要方式，对社会经济发展有着重要的作用，必须坚持优先发展公路及高速公路的方针。第二、要推进综合交通的共同发展。日本在交通发展政策的调整方面，执行的是先发展铁路、海运、再发展公路的思路，因此其铁路、海运先天发育铁较好。二战以后，日本公路事业发展迅速，但日本总体上做到了铁水公空均衡发展，发挥了综合运输的优势。从我国的实际情况出发，我国更有发展综合交通运输的必要。仅就公路旅客周转量来比较，日本1.2亿人口，1999年公路旅客周转量达到9558亿人公里，我国12亿人口，2000年公路旅客周转量仅为6657亿人公里。我国的人口、国土面积十倍、几十倍于日本，加之我国经济保持高速增长，可以预想我们面临的交通压力将非常巨大。因此，单一发展一种运输方式，根本无法满足今后繁重的交通需求。从日本及欧美国家的经验看，要发展综合交通运输，如前所述，目前应将发展公路运输放在首要位置。其次，铁路要加快实现高速化和集约化。其三，水运方面，在加强海运的同时，要注重发展我国的内河航运；日本的内河航运所占比重很小，原因是其境内多山、缺少适航条件的河流，而我国大江大和众多，应充分利用这方面的资源优势。其四，发展综合交通运输必须实行综合性的交通计划和管理，只有这样，才能保证各种交通运输方式互相衔接、形成综合交通网络。日本现在的国土交通省是由原来的交通省、建设省等部门合并后设立，负责全国公路、铁路、航空、水运、港口及国土、城建、房屋等各方面的行政管理，因此，它在制定交通政策和规划时，可以综合考虑、统筹安排；我国目前铁路、航空、公路和水运分部门进行管理，因此，如何协调好各部门的关系，以确保各种运输方式合理规划、科学实施、共同发展，还需要进一步进行摸索和尝试。第三、有进一步拓展公路资金渠道。总体上看，日本的公路投资渠道比较单一，这样要依靠国家和地方政府投资以及银行贷款，私人投资公路的很少。以2001年日本公路投资预算为例，其当年公路总投资为11兆8866亿日元，其中国家投资3兆7077亿日元，占31.2%;地方投资6兆3619亿日元,站53.5%;贷款等为1兆8169亿日元,占15.3%。我国近年来的特点则是出现了公路投资多元化的趋向。除了原来的国家、地方政府投资、银行贷款外，在高速公路行业出现了股票上市、合资合作、转让经营权、BOT等各种新型的筹融资方式，一定程度上弥补了我国公路建设资金的不足。从今后一段时间看，资金紧缺仍将是我国公路发展的制约因素，政府财力有限，因此，根据我国的现实情况，仍要坚持广开财源，多放筹措资金，同时积极进行引导和规范。第四、要正确把握统一管理和管理多元化的关系。日本公路实行统一管理的特点比较明显，有利于交通政策、规范、财务、收费标准、通行费管理等的统一。而我国由于公路行业的投资多元化，也带来了管理主体的多元化，高速公路也没有类似日本道路公团这样的统一组织。首先应该明确的是，这是我国公路交通所处发展阶段的历史产物。其次，不可否认，这种状况也引发了种种问题，如：管理机构数量多、效率低、管理规模小，协调难度大；管理主体多元化，行业管理难以到位；路网分割严重，管理分散，公路效能无法充分体现等。面对这种状况，我们认为正确的思路应该是：正视实际情况，着眼未来发展，辨证地把握统一管理和管理多元化的关系。一方面，要切实加强行业管理，如在交通部设立统一负责高速公路管理的机构，在总结各地高速公路管理今年光焰问题的基础上，由交通部下发关于高速公路管理体制的指导性意见，逐步统一完善高速公路各方面的管理办法，如公路特许经营制度、高速公路养护质量评定标准、路政管理、服务区、绿化等方面的规定等。另一方面，面对新的情况和问题，要及时更新观念、转变职能，调整和改进公路行业管理的措施和手段，既要保证行业管理的到位，又要充分调动各方积极性。第五、要大力提高公路的科技含量。目前，日本公路的智能化程度已经居于世界前列，同时，日本还继续将智能化确定为其二十一世纪公路发展的方向。在这方面，我国与其差距很大，必须下大力气积极予以改进。根据我国现阶段的发展水平，当前，公路智能化应该以建立联网收费结算系统为重点，首先建立各省联网收费结算系统，在此基础上，逐步发展为跨区域和全国范围的联网收费结算系统。此外，在公路建设、养护、管理等各个方面，要坚持依靠科技，积极采用新技术、新材料、新工艺，全面提高我国公路建设和管理的现代化水平。第六、要健全公路交通法规体系。从日本的交通法规建设看，一是体系比较完备，仅公路方面，就有以《道路法》为代表的法律二十余部；二是理发级次比较高，上述法律均是由日本议会审议制定，其他诸如日本政府和国土交通省颁布的行政法规和部门规章更是种类繁多。相比之下，中国的交通法规除了体系不完备外，立法级次普遍较低，主要是交通部的部门规章，由人大颁布的法律甚至由国务院颁布的行政法规都是屈指可数，影响了交通法规的效力和权威性，造成执行困难和部门扯皮的情况。因此，我们必须在公路交通立法方面加快步伐，创造良好的政策法律环境，为公路交通事业的发展保驾护航。
日本高速公路打折
日本的高速公路遵循按行驶里程收费的原则，征收标准全国统一。其中，各种打折方法堪称一大特色。
比如，在高速公路上的行驶里程在１００公里至２００公里之间的，超出１００公里的部分可优惠２５％，如果超过２００公里，则超过部分可优惠３０％。另外，针对安装了ＥＴＣ（电子通行费征收系统）的车辆，各高速公路公司都出台了按照通行时段和使用频率给予通行费打折优惠的制度。
日本征收车辆通行费的目的，也是为了筹集道路建设、维护管理等所需的费用。一旦通行费总收入足以偿还总费用，高速公路就免费通行。日本国土交通省道路局收费道路课职员杉本告诉《国际先驱导报》，日本政府出资经营的日本道路公团等与道路相关的４个公团２００５年１０月实行民营化改革之前，偿还年限没有明确规定，但一般是４０年。４个公团民营化之后，相关法案规定偿还年限为４５年以内。